邓联繁

　　社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法是新时期政法机关的三项重点工作，其中的社会管理创新在这两年尤其受到关注，其影响已经远远不限于政法工作领域，特别是2011年2月19日至23日中央举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，2011年7月中央印发《中共中央 国务院关于加强和创新社会管理的意见》（中发[2011]11号），以及2011年8月21日中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会的通知，将社会管理创新提到了一个前所未有的高度与热度，极大地扩充了最初作为新时期政法机关三项重点工作之一的社会管理创新的广度与深度，也为法学研究提供了诸多新课题，催化了法学界对社会管理的深入研究，表现在以社会管理为主题的法学理论研讨会与学术论文比比皆是。美中不足的是，理论界与实务界在讨论社会管理创新时普遍忽视了我国立法的社会管理概念，这种状况对理论与实践都不利，应该予以尽快改变，真正认真对待立法中的社会管理概念。

　　首先，认真对待立法中的社会管理概念，是有规范基础的，绝非无中生有。从北大法律信息网检索可知，在现行有效的法律体系中，存在直接使用了社会管理概念的立法文本，如《村民委员会组织法》、《刑法》、《治安管理处罚法》这3部法律与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》、《认证认可条例》、《宗教事务条例》、《政府信息公开条例》、《行政学院工作条例》这8部行政法规。而且，仔细分析可以发现，社会管理创新语境下的社会管理概念与立法中的社会管理概念存在明显联系，因此，认真对待立法中的社会管理概念，有利于从源头上深化对社会管理创新的认识。

　　其次，认真对待立法中的社会管理概念，是有实践意义的，绝非纸上谈兵。在社会管理创新实践如火如荼之际，理论界明显加强了对社会管理的研究，法学界也不例外。同时，无论是实务界还是学术界，都认可法治是社会管理的必由之路，都明确提出了“社会管理法治化”的命题，如《中共中央 国务院关于加强和创新社会管理的意见》明确要求“推进社会管理法治化、规范化”，中国宪法学研究会会长韩大元教授在《法制日报》发表了题为《实现社会管理法治化的路径》的论文。立法是法治之基，实现社会管理法治化的基础是健全社会管理立法。概念是立法的基本元素，在我国部分立法已经直接使用了社会管理概念的背景下，健全社会管理立法无论如何绕不过已有立法中的社会管理概念，否则难以保持立法之间的统一与和谐。进一步说，尊崇立法是法治之要，动态的法治实践是对静态立法的实施，必须尊重静态立法。抛开现实立法而漫谈“社会管理”、无视立法中“社会管理”的规范含义，恰恰说明社会管理法治化水平不高，更不利于社会管理法治化的推进。因此可以说，认真对待立法中的社会管理概念关系到社会管理创新的全局。

　　再次，认真对待立法中的社会管理概念，是有理论价值的，绝非空穴来风。既有的关于社会管理（创新）的法学成果有三个特点：其一，集中从行政执法、司法的视角切入，从立法角度切入的不多；其二，主要讨论社会管理（创新）的法治理念与具体法治实践，忽视了与社会管理（创新）直接相关的法律文本与法律规范；其三，讨论社会管理制度的多，思考社会管理概念的少，基本上是简单借鉴管理学者、社会学者对社会管理概念的界定。理论是实践的先导，概念是思维的前提。如果对社会管理概念缺乏科学认识，特别是不了解其内涵与外延，那么，则难以避免社会管理实践包括探索社会管理法治化的实践南辕北辙或张冠李戴。因此可以说，认真对待立法中的社会管理概念，既有利于提高社会管理的科学化水平，也有利于增强法学界讨论社会管理（创新）问题的自主性、独特性、学术性与规范性。

　　最后，认真对待立法中的社会管理概念，是有具体要求的，绝非虚无缥缈。从理论联系实践的角度看，至少有以下五个相关问题是值得回答的：第一，分布（where）,即我国立法中的社会管理概念出现在哪些立法中，包括这些立法的位阶如何？如何看待宪法典没有直接使用社会管理概念，而其他一些立法却直接使用了？第二，变迁（when），即我国立法中的社会管理概念经过了什么演变，包括：最早出现在哪部立法中？涉及到演变的立法有哪些？演变的形式有哪些？演变呈现出什么特点与趋势？第三，含义（what），即从立法结构、目的、历史等方面综合分析立法中社会管理概念的内涵与外延。第四，特点（how），即比较我国立法中的社会管理概念与现实主流话语中的社会管理概念以及学术研究中的社会管理概念，揭示异同，抽象特点。第五，从立法中的社会管理概念透视社会管理创新，包括透视社会管理创新的正当性、格局、路径、重点等。

　　需要指出的是，认真对待我国立法中的社会管理概念，并不意味着立法中的社会管理概念是尽善尽美乃至包医百病的。受制于立法整体水平与时代背景的限制，关于社会管理概念的立法规定存在一些不尽如人意之处，典型者如《刑法》与《治安管理处罚法》中的社会管理概念出现了原本不应出现的明显矛盾。同时，虽然社会管理创新语境下的社会管理概念与立法中的社会管理概念关系密切，有相同之处，但差别也很明显：立法中的社会管理概念主要指向一种社会秩序，大多数场合与社会治安这一范畴交织在一起，互有交集，社会管理创新语境下的社会管理概念则从属于社会建设，包含但不限于社会治安这一范畴，在这一意义上，立法中的社会管理概念显得滞后。尽管如此，从“推进社会管理法治化、规范化”的角度看，立法中的社会管理概念仍然值得尊重，其不足不能构成漠视它、无视它的理由。相反，应正视这些不足，并在社会管理创新中“对症下药”，有针对性地予以纠正。试想，我国还有多少立法存在不足？能以它们存在不足就将它们一棍子打死吗？答案显然是否定的。一言以蔽之，认真对待我国立法中的社会管理概念是深化社会管理研究、促进社会管理法治化的一项基础性工作，不可回避，难以逾越，但不能机械对待乃至迷信立法中的社会管理概念，切忌将立法中的社会管理概念绝对化。