彭家银

党的十九届四中全会、中央人大工作会议均提出：完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率,这为做好新时代民族地方立法工作指明了方向、明确了要求。党委领导、人大主导、政府依托、各方参与四个方面缺一不可，四者之间互相联系、互为依存、形成整体，党的领导是前提，人大主导是核心，政府依托是关键，各方参与是补充。那么，如何更好落实这一要求，真正切实的构建新时代“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的民族地方立法格局？笔者从新时代民族地方立法实务的角度谈谈。

一、党委领导是指明新时代民族地方立法的方向

1、做好新时代民族地方立法的重大事项向党委汇报的必要前提。中央人大工作会议要求，各级人大及其常委会要深入学习、研究、宣传、贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想。人大重要会议、重要立法、重要工作、重大事项等，都要按规定及时向同级党委请示报告。那么在立法实践上，对于人大及其常委会每届的立法规划及每年的立法计划，均向州委汇报，如果立法规划及计划在实施过程中有修改及变动或调整，也及时向州委汇报。对于州委交办的立法项目认真及时的坚决落实；如遇具有全局性、根本性或者社会普遍关注的重大立法项目调整以及立法工作中遇到的重大问题，也要及时给州委汇报。

2、落实新时代民族地方立法善于把党委的主张、方针、政策、安排部署转化为民族地方立法规范的实质核心。习近平总书记在中央人大工作会议上要求，有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题。这就是在立法领域要坚持党的领导的核心，实际中，要围绕州委的重大决策、中心任务、重点工作，不断强化立法的服务引导保障作用。要聚焦省委州委的决策部署开展立法，在全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，打造“三区两地”、建设“五个湘西”方面发挥立法的作用。比如，州十二次党代会提出建设“五个湘西”之一的“红色湘西”方面，要求制定红色资源保护传承条例，结合实际，就有龙山永顺的湘鄂川黔革命根据地的保护立法；在“生态湘西”方面，有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等自然保护地的立法；作为精准扶贫的首倡地，高质量推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，围绕乡村振兴的“五大振兴”可制定一系列的地方立法；这些都是在立法方面将党委的决策部署转化为民族地方立法的具体表现。

3、掌握新时代民族地方立法对“党言党语”转化为“法言法语”立法技术规则的坚强本领。政策法规化，党言党语法言法语化，都需要具有新时代民族地方立法将其转化的本领，其前提就是学习好全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范（试行）》和湖南省人大制定的地方《立法技术规则》。在起草条例草案时，确保条例起草遵循逻辑规则、语法规则和修辞规则，使条例逻辑结构严谨、条文表述科学、用语规范统一。民族地方立法时，要以立法语言为载体，而条例的表达形式服务于条例的具体内容。在起草前，必须要收集所有的政策规定，然后极度的熟悉立法内容所涉及的所有政策规定，做到谙熟于胸，顺手捻来，在起草时才能科学运用法言法语，条例内容才能规范，达到最理想的立法效果。比如，在对政策转化为立法时，尤其要采取设定权利义务的方式进行。

二、人大主导是新时代民族地方立法的核心

人大主导主要体现在人大着力于对立法流程管控，充分发挥参谋助手、指导协调和统一审议等作用。一方面，科学制定立法规划和计划。中央人大工作会议要求，各级人大要找准在立法选题、评估、论证、立项、协调、起草、征求意见、审议等各个环节的定位。实务中，人大及其常委会通过前期的各种民主公开的方式与渠道收集征求的立法项目，要进行科学的论证、评估等环节，都需要人大在其中起到一个主导监督的作用，要求各个单位规范提出立法项目，并进行筛选、取舍后形成科学的五年立法规划，再根据轻重缓急的情况，形成当年的立法计划，然后按程序审议和报批。另一方面，统筹推进立法活动的全过程。人大在立法的中的主导作用，主要是体现在全面统筹推进整个立法活动全过程。除人大牵头起草综合性、全局性、基础性的重要法律法规草案外，对有关部门负责起草的法规草案要全过程的提前介入、加强指导和协调；强化人大在立法过程中的立项关、起草关、审议关、宣传关、协调关和监督关；全面落实立法工作双组长制和工作专班制，确保立法项目立项有据、工作有序、推进有责。人大主导立法可以防范部门利益对立法工作的不良影响，部门利益和部门权力法律化，而不是要弱化政府在立法工作中的地位。

三、政府依托是新时代民族地方立法的关键

要充分发挥政府在立法工作中的依托作用，有助于保证立法的针对性和可行性。一方面，牵头起草单行条例或地方性法规。政府在民族地方立法中占据重要作用，大量的单行条例和地方性法规草案都是政府牵头起草，并且向人大常委会提出法规案，或者由政府及其相关部门配合人大起草相关条例，开展立法的前期调研、论证、听证等前期工作，特别是相关的执法部门在长期的执法过程中，积累了大量的实践经验，掌握着大量的信息，也清楚实际执法过程中存的问题，更具有切中要害的优势，使民族地方立法更具有针对性。另一方面，制定单行条例或地方性法规的配套制度。“徒法不足以自行，法律的生命在于实施”。地方法规实施的好与不好，一个重要方面，就是要有切合当地实际的贯彻落实的实施办法，这个也是贯彻落实民族地方制定的单行条例和地方性法规最主要的方式之一，就要依托政府根据已实施的单行条例和地方性法规制定更为具体的规范、制度和实施办法，这些都需要政府出台更为适合动态变动的情况的配套规定才能更加充分地落实到位，更加有助于保证民族地方立法的可行性。

四、各方参与是新时代民族地方全过程民主立法的必然体现

根据《立法法》的规定，立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。立法实务中，各方参与立法贯彻于立法的全过程，收集立法项目，就是面向社会广泛征求意见。立法过程中，通过召开座谈会、论证会、听证会，书面征求意见，向社会公开法规草案征求意见。邀请公民及人大代表参与常委会审议。建立健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。对常委会组成人员提出的审议意见的书面办理情况反馈机制。建立健全委托第三方社会机构起草法规案。吸收法学专家学者进入起草组参与起草法规案。利用基层立法联系点的优势，广泛征求各方面对法规草案的意见。发挥人大代表的作用，吸收人大代表参与起草和修改条例。只有尽最大限度的采取多种方式开展各方参与的民主立法，才能在立法工作中践行全过程民主，使民族地方的每一个立法都集中体现民情、汇聚民意、集中民智，真正反映最广大人民的共同意愿，充分实现最广大人民的民主权利，切实维护最广大人民的根本利益。