龙 蛟 王 建 田 鹏

粮食安全是“国之大者”。近年来，随着我国耕地后备资源的逐步减少，建设用地和生态用地的需求居高不下，实现占补平衡的难度也随之增大。在工作实践中，占多补少、占优补劣等问题也暴露了耕地占补平衡制度的一些弊端。鉴于此，今年中央一号文件仍然聚焦“改革完善耕地占补平衡制度”，切实守牢耕地保护红线、夯实粮食安全根基。

本文以吉首市为例，运用政策分析和案例研究等方法，剖析耕地占补平衡制度在实施中出现的多种“堵点”问题，探讨导致问题产生的体制机制原因，并提出对策建议。

一、“占”方面存在的问题

目前，吉首市处于城市发展阶段，各类建设乱占耕地情况时有发生，主要突出在以下两方面：

（一）农村村民占用耕地建房问题。农村地区没有统一的建设用地，多数存在村民需要建房时，就近选择自家耕地实施建设，加之自然资源管理人员缺乏、监控不及时，造成乱占耕地进行“非农化”建设得不到及时制止。待发现问题时，耕地“非农化”建设已经基本形成，再对违法占用耕地行为进行处罚难度大、成本高。一是按相关的程序，耗费的时间漫长；二是从人力物力来看要耗费相当大的行政成本；三是给村民造成极大的经济损失，也激化了干群之间的矛盾。

（二）公共管理服务类建设问题。根据自然资源部会同农业农村部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》文件精神，调整完善占用耕地补偿制度，提出改进耕地转为建设用地落实占补平衡、耕地转为其他农用地落实进出平衡的管理机制，除个别国家规定的可不落实补充耕地的特殊情形外，各类占用耕地均应落实耕地占补平衡。实际工作中，部分公共管理服务类建设项目在建设过程中存在乱占耕地情况，部分项目建设时没有申报用地手续，选址时不与自然资源部门对接，没有落实耕地“占补平衡”政策就开始动工建设。

二、“补”方面存在的问题

（一）土地指标紧缺。由于吉首市耕地“占补平衡”指标紧缺，三调中未利用地面积少，产生新增耕地后备资源少，且开垦难度大，部分土地土层较薄，达不到新增耕地条件，可开发新增耕地资源有限，吉首市多年未有指标产生，直到2023年底才入库2018年土地开发项目指标，主要依靠省、州两级自然资源部门协调购买其他县市指标。

（二）地理条件先天不足。吉首市地处武陵山区，境内地貌多以中低山和低山为主，地势普遍较高，坡度多数大于25度，受地势条件限制大，导致耕地后备资源稀缺，新增耕地难以达到验收标准。山地面积占吉首市总面积的80%，耕地面积仅占总面积的7.19%，且耕地分布不集中，绝大部分为坡耕地。适合开发地块面积小且零散，开发项目选址难度大。

（三）土地整理政策不完善。一是部门配合不足，选址困难。如2017年实施的吉首市双塘办事处周家寨开发项目，选址的问题（开发项目选址在退耕还林地上），直到2024年10月才完成整改入库。二是没有补偿及协调费用，施工环境难协调。项目工程预算中没有占用土地、损害青苗的补偿费及协调费，因项目实施确实损害了部分群众的利益，矛盾突出，乡镇、村（组）积极性不高，施工环境难协调。三是对于土地开发项目后期监管滞后。吉首市无相关的监管配套及奖励政策性文件，乡镇、村、村民三级积极性不高，造成后期耕种难以落实，抛荒及“非粮化、非农化”情况严重。

三、耕地“占补平衡”落实建议

（一）强化耕地保护责任。明确建设用地单位的耕地“占补平衡”责任主体，对于各部门、平台公司、乡镇（街道）等项目建设，明确要求先到自然资源部门对接咨询，防止产生耕地“非农化”行为。乡镇（街道）、村（社区）应发挥耕地保护主体责任，对辖区内耕地状况进行监管，自然资源所配合乡镇两违办开展巡视巡查工作，对于“非农化”行为及时发现，及时制止。

（二）完善土地整理补充耕地政策。在基层实际工作中，一是需要成立工作专班，由自然资源、农业农村、林业等部门密切配合，完成项目的选址、改良培肥、等级评定、项目验收等工作。二是灵活耕地恢复。结合吉首市耕地后备资源稀缺，成片可开发地块较少，建议应多鼓励零星耕地的恢复。

（三）优化土地管理。鼓励和引导农村土地流转，加快农村土地规划整理和利用。土地整理项目所在乡镇、村应加大项目的协调和耕地监管，确保农业用地和建设用地的平衡。出台相关的奖励政策，积极鼓励种植大户、能手实施耕种，提高土地利用率。