梁 浩 段周弥
2025年9月初，笔者随州人大农业与农村委对白云山国家级自然保护区（以下简称“保护区”）进行了调研。通过召开座谈会、实地察看保护站点、查阅执法台账资料等方式，对保护区自设立以来的建设管理成效与面临挑战有了初步了解。
一、总体成效
自2017年1月1日《湘西土家族苗族自治州白云山国家级自然保护区条例》（以下简称《条例》）施行以来，保靖县人民政府及相关部门深入贯彻落实习近平生态文明思想，践行“绿水青山就是金山银山”理念，切实履行法定职责，在保护区管理、生态修复和执法监管等方面取得明显成效，为筑牢区域生态安全屏障奠定了坚实基础。
（一）管理体系日趋完善，保护能力有效提升。一是组织领导有力。保靖县政府成立了《条例》实施工作领导小组，形成了协同推进的工作格局。二是制度建设跟进。建立了“日常巡查+重点抽查+专项检查”的监管机制。三是管理水平提升。建立网格化管理制度，将保护区划分为1202个网格，落实专人负责。同时，建成“天空地”一体化监测系统和资源管理平台。
（二）生态修复持续加快，生物物种更加丰富。一是突出问题整改。完成植被恢复面积126.05公顷。二是注重生境保护。与建区初期相比，国家重点保护野生动植物种类分别增加6种、5种。保护区内鸟类从193种增至260种，红腹锦鸡数量从850只增至1680只，白颈长尾雉从300只增至610只。三是系统谋划项目。投入1.8亿余元用于保护区相关河流治理。积极推进“山水林田湖草沙”综合治理项目，其中3个涉及保护区周边生态修复。建设了珙桐科研基地、伯乐树教育基地、巴科自然教育基地等，种植珙桐、红豆杉等珍稀树种。
（三）执法监管不断强化，违法态势得到遏制。一是执法力度加大。相关职能部门联合保护区管理局定期开展“清风行动”“春风行动”等专项执法，2017年以来，累计开展保护区专项巡查60余次，联合执法行动8次，办理林业行政案件100余起。二是部门协作增强。建立了信息共享、案情通报、联合执法机制，针对复杂问题开展多部门联合行动。同时，构建以乡镇护林员日常巡护和居民举报为补充的监督网络，实现群防群治。三是监管手段拓展。在人工巡查基础上，加强红外相机固定巡护及无人机适时巡护，提高了问题发现能力。
（四）基础保障逐步夯实，保护能力稳步增强。一是设施条件改善。近几年来，保靖县投入近3000万元，先后建成3个规范化管理站、7个保护点、3处哨卡、1个动物救助站、1个候鸟保护站、247公里防火阻隔带、30余个消防水池以及一体化信息化监控系统等。二是队伍建设加强。通过专题学习、技能培训等方式，提升了管理和执法人员的业务能力。三是科普宣传扩大。打造“湖南白云山观鸟季”“生态健康跑”等品牌活动。举办“爱鸟周”“生物多样性日”等各类科普宣教活动42场次，发放宣传资料4万余份，73篇报道被主流媒体刊发，其中白颈长尾雉、红腹锦鸡保护案例及海南鳽的成功救助获央视及湖南卫视报道。
二、存在挑战
（一）违法处置难及时。一是执法反应存在延迟。保护区面积大、地形复杂，单靠人工巡查存在盲区，对隐蔽性、偶发性的违规行为难以及时发现和制止。二是调查处理环节复杂。2022年以来累计移交生态环境问题线索257件，涉及多个部门，线索移交、联合调查、鉴定评估、督促整改等环节多、链条长，处理效率不高。三是执法力量相对薄弱。基层执法队伍人员数量不足，特别是森林公安警力不足，难以应对监管需求。
（二）遗留问题难解决。一是原住民生产生活与保护矛盾突出。历史上形成的放牧、采药、建房等生产活动习惯与现行保护要求相冲突。二是保护区界限存在不够清晰之处，与部分村寨存在林地权属争议。有村民和造林大户反映，其在保护区成立之前营造的林木现已成材，却因保护政策难以获得相应收益。
（三）部门配合难到位。一是职责边界仍需厘清。《条例》虽明确了相关部门的保护职责，但在具体操作层面，信息共享不及时、协作程序不顺畅等问题依然存在，影响整体合力。二是“条块”协调有待加强。垂直管理部门与地方政府之间、各职能部门之间的协调机制不够健全，在政策制定、项目审批、执法监管、资金安排等方面有时未能形成最佳协同效应。
（四）基础设施难维护。一是现有设施维护压力大。已建成的防火通道、阻隔带、监控设备等设施分布广泛，维护保养需要持续投入。消防水源主要依赖雨季蓄水，风险隐患较大。二是技防能力仍需升级。现有的通信网络覆盖质量不高，部分重点巡护路段和重点生态区域无法使用4G巡护设备。
（五）生态安全难管控。一是人为活动干扰压力持续。保护区集体林地占比高，周边社区人口多，对生态系统构成潜在压力。火灾隐患、外来物种入侵、疫源疫病传播等风险不容忽视。二是保护与发展难平衡。现行《条例》侧重保护，绿色发展的“含金量”不足，“绿水青山”转化为“金山银山”的路径不畅。三是生态补偿机制不完善。现行公益林补偿标准多年未提高，只有南山国家公园和长株潭生态绿心的30%。
三、工作建议
坚持以习近平法治思想和生态文明思想为指导，深入贯彻《条例》，坚定不移走“生态优先、绿色发展”之路。
（一）健全管理机制，提升协同效能。一是优化执法协作。细化简化相关部门涉及保护区的行政执法程序，建立重大违法问题会商制度，加强联合执法，提升执法响应速度和处置效率。二是强化“条块”协同。尽快制定《条例》实施细则，建立健全地方政府统筹、主管部门主导、相关部门协同的保护管理机制。三是完善考核机制。将《条例》执行情况、保护区管理成效纳入相关部门和乡镇的绩效考核。
（二）加大投入力度，完善配套设施。一是稳定财政投入渠道。积极争取中央、省级生态保护转移支付和专项补助资金，争取将县级财政配套资金纳入预算，重点保障设施配套、生态修复、执法监管等。二是拓展多元化投入渠道。探索建立生态基金，鼓励社会资本通过特许经营、公益捐赠、碳汇交易等方式参与保护区的生态修复和可持续利用项目。研究推动建立流域上下游横向生态补偿机制。三是加强资金绩效管理。优化资金分配和使用机制，提高资金使用效益。
（三）夯实监管基础，提升精准保护能力。一是畅通专业人才引进渠道。建议争取实施面向自然保护区的定向招生培养计划，加强自身科研队伍建设。二是深化执法体制改革，探索通过立法授权或委托执法等方式，适度赋予保护区管理局一定的行政执法权，建议增设白云山林业公安派出所。三是深度推广应用遥感监测、无人机巡查等先进技术，提升执法监管的效率和精度。
（四）优化功能分区，稳妥解决遗留问题。一是积极对接国家政策。落实国家、省关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的有关要求，在确保保护区总体面积不减少、生态功能不降低的前提下，依据山系、流域等自然地理单元，科学评估、依法依规调整保护区的功能定位和分区。二是精细化管理一般控制区。在符合国家政策和《条例》规定的前提下，研究制定保护区一般控制区负面清单和允许活动清单，指导开展生态教育、自然体验、科学研究等，实现“保护下的发展”。三是稳妥处理历史遗留问题。对保护区内原住民的生产生活需求进行深入调研，分类施策。对符合生态要求的传统可持续利用方式予以规范引导；对因保护需要而自发搬迁的农户，应当给予合理补偿或奖励；对违法违规行为则坚决依法处理。
（五）完善补偿机制，促进区域协调发展。一是合理提高野生动物致害补偿标准。畅通保险理赔机制，优化保险理赔流程。二是探索差异化补偿。根据保护等级、资源禀赋和保护成效等因素，探索建立差异化生态动态补偿机制，争取逐步提高生态公益林补偿标准。三是推动发展替代产业。引导和支持保护区周边社区（村寨）发展生态农业、林下经济、生态旅游、自然教育等环境友好型产业，帮助群众拓宽增收渠道，实现从“靠山吃山”到“护山富山”转变。