汤双武

　　从2014年1月1日起，我国将全面实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），这是财政部门贯彻落实党中央关于“把权力关进制度的笼子里”，“要用制度管权、管钱、管人”要求的重大举措。完善内控制度，对进一步建立健全权力运行制约和监督体系有着十分重要的意义。 

　　一、当前行政事业单位内部控制存在的突出问题

　　1、财务管理不规范。一是财务管理制度不健全。有的单位迄今还没有单独制定内部的财务管理制度，许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例，没有相应的成文制度保证，管理的随意性较大。二是资金管理混乱。未能按规定用途使用资金，专项资金与正常经费之间经常相互挤占、挪用。很多单位都是按照收入规模花钱，对资金支出的合理性、效益性缺乏分析，致使重复开支现象严重，浪费巨大。三是实物资产管理混乱。由于固定资产入账不及时，低值易耗品和固定资产划分不清，又不定期进行固定资产盘查，致使行政事业单位普遍存在资产账实不符的现象。四是现金管理混乱。很多单位没有按照现金的结算标准支付现金，大额现金支付的现象比较普遍；坐支现金的情况比较严重；单位库存现金余额过大，超过单位日常零星开支所需现金。五是应收账款管理不严。对借款和欠款长时间不来销账和还款的单位和职工未进行催收和清理，以致最后形成呆账、坏账。六是对经费开支缺乏有效控制。许多行政事业单位的经费支出（如招待费、办公费、会议费、培训费等）普遍缺乏明确的开支标准。有些制定了开支标准的，却不认真执行，仍采用实报实销方式。一些较大开支，事前不做计划和申请，开支后只要有经手人、证明人、审核人签字，财务部门就给予报销，致使财务监督与控制流于形式。

　　2、内部控制方法体系不够完善，业务流程不尽合理。一是缺乏明确的岗位责任制度，不合理兼岗现象较为普遍。有的单位会计人员对于其所处岗位的职责内容不详，没有岗位职责说明。有的单位由于受编制限制，人员紧张，岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。二是授权审批的金额界限不明，授权审批制度有待改进。三是流程控制体系很不完善。四是印鉴保管上的漏洞较多。应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏。有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人，还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管。五是预算控制相对弱化。随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一方面，预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求；另一方面，预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏偏见性，削弱了预算的约束控制力。    

　　3、内控意识淡薄。一是对内部控制重要性的认识不够。许多单位的负责人缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够，抱着有与没有无所谓的态度。二是没有形成以制度管事，以制度管人的意识，单位职工也习惯于主要领导讲了算的工作方式。三是很多行政事业单位只重视本单位的事业发展，轻内部管理，认为只要完成目标任务就行了，至于内部管理的好坏则是次要的，以致岗位设置不是从内控制度的要求出发。四是有的部门认为内部控制只是财务部门的事情，与其他部门无关，也就没有投入很多的精力在内控制度的监督执行上，造成内部控制制度有名无实。    

　　4、会计基础工作薄弱。行政事业单位会计基础工作方面存在的主要问题有：会计人员综合素质不高，有的单位会计人员是一岗多职，岗位之间没有起到相互牵制、相互监督的作用；原始凭证审核不严格、不合规、不合法；会计核算不符合制度要求，不少单位不按照《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》的要求，自行设置和随意使用、混用会计科目，造成会计核算不伦不类、会计信息大量失真。    

　　5、监督考核机制不到位。目前，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够；在审计内容上对单位内各组织机构执行指定职能的效率评价涉及不多，无法起到监督资金的使用和管理情况。同时，行政事业单位忽视内部会计控制制度与考核挂钩的监督机制，形成了重考核，轻内部控制的现象。

　　二、 加强《内控规范》的重要意义

　　一是预防贪污腐败的有效手段。内部控制作用机理就是通过一些制度的制定，将权力控制在一定范围之内，并在权力和权力之间形成有效的制约和监督，这一作用机理，对廉政风险防控同样能起到有效的作用，能切实推进行政事业单位内部控制建设。十八大报告提出，要建立“廉洁高效、人民满意的服务型政府”。运用内部控制来促进行政事业单位从科学发展的角度自觉提高内部管理水平，从经济活动风险管控的角度落实廉政风险防控的要求，能够在建设廉洁高效政府的过程中发挥重要作用。行政事业单位理应抓住契机，切实推进单位内部控制建设，促进行政事业单位有力防范和管控其经济活动风险，全面提升单位的内部管理水平，并通过制衡机制“把权力关进制度的笼子里”，科学有效预防腐败，“让权力在阳光下运行”。    

　　二是防止损失浪费的有力武器。行政事业单位面临着资金使用效率低下的风险。行政事业单位作为社会公共部门，是公共产品的唯一供应方，导致了行政事业单位提供的公共产品没有竞争对手，因此资金的使用效率没法得到有效保证。内部控制体系针对这一问题，建立各个业务的管理制度和规范，通过信息化手段实现了对业务事项的规范化和实时化控制，对人的权力运用进行了制衡。运用信息技术将经济活动及其内部控制流程嵌入计算机系统中，实行计算机随机抽取预选供应商的方式完成内部采购程序，有效降低了人为操纵因素的影响，规范相关业务流程与审批权限，有效弥补制度缺陷和管理上的薄弱环节，同时也提高了工作效率，保障了财务信息的及时性、准确性，形成一套事前、事中、事后相结合的控制体系，辅以信息化体系建设，既是打造“制度化、责任化、高效率”阳光政府工作部门的需要，也有效防止了公共资金使用中的损失和浪费。

　　三、建立《内控规范》的重点、范围和步骤

　　1、三大重点。一是重点关注重要业务与事项、高风险领域与环节的控制措施；二是强调监督检查职责部门应当具有良好的独立性；三是任何人不得拥有凌驾于内部控制之上的特殊权力。    

　　2、六大业务。《内控规范》主要规定了行政事业单位在经济活动方面的六大业务，即预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制。

　　3、七个步骤。《内控规范》要求行政事业单位建立适合本单位实际情况的内部控制体系要完成七个步骤：梳理单位各类经济活动的业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略、在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度、督促相关工作人员认真执行。